Mal-gouvernance et laisser-faire ... le cercle vicieux du sous-développement



La mal-gouvernance des pays aidés et le laisser-faire des institutions de coopération internationale faussent les relations de l’Europe avec le monde en développement … en finir avec l’assistantialisme mais pas de faux partenariat  !

Pour les élites du monde en développement, les trois quarts des pays du monde, le service de l’intérêt général et la bonne gestion des finances publiques ne sont pas leur préoccupation première. Le développement est affaire d’hommes beaucoup plus que de finances ou de technique, or l’homme peut tout apprendre, il pense et il agit mais il est faillible dans ses choix et ses comportements.

Il faut être conscient en effet que, dans les pays en développement selon leur taille, quelques dizaines ou centaines de familles ou quelques clans seulement, prennent les décisions importantes. On trouve souvent dans ces familles, un homme politique, un entrepreneur et un dignitaire religieux ou traditionnel ce qui leur permet de tenir dans leurs mains, les éléments essentiels du pouvoir et d’asseoir solidement leur implantation locale ou nationale. L’expérience montre en particulier, qu’il est deux domaines dans lesquels ces élites éprouvent des difficultés à s’épanouir : le premier est la phase de « synthèse-action » venant naturellement après l’analyse des problèmes qu’elles maîtrisent en général assez bien, le second est l’inexistence quasi-absolue du sens de l’intérêt général qu’elles n’arrivent pas à mettre en pratique sinon à concevoir du fait des coutumes locales et des pressions familiales, claniques ou tribales qui sont exercées sur elles de toutes parts. Il en résulte donc assez normalement, une faible efficacité dans l’administration des biens publics en raison d’une part, de mauvais choix dans les priorités nationales, sectorielles ou géographiques et d’autre part, de faits très répandus de corruption ou de concussion.

Et ceci ne tient nullement  à un trait de caractère plus spécifiquement latin, africain, asiatique ou autre : c’est une faiblesse très générale que l’on rencontre dans tous les pays en développement. Elle est probablement due à une moindre sensibilité naturelle, ou acquise, aux problèmes de méthode que l’Occident a longuement appris à maîtriser depuis la civilisation gréco-romaine en passant par la Renaissance et la culture rationaliste et technique des deux ou trois derniers siècles. Les modes de formation universitaire, y ont sans doute aussi, leur part de responsabilité : le moule auquel sont formés les responsables, experts ou consultants des pays en développement, est en effet celui des universités nationales ou des universités occidentales que les premières ont pris pour modèle. Il est donc logique que leur approche des problèmes souffre du même regrettable défaut, à savoir privilégier l’analyse et l’explication du constat (la partie intellectuelle) plutôt que la recherche de solutions concrètes pour l’action (la partie pratique). En cela, il n’y a pas de différence sensible entre les pays de tradition universitaire anglo-saxonne ou ceux de tradition latine ou méditerranéenne qu’ils soient asiatiques, africains ou latino-américains. Seule la pratique des choses et l’expérience pourraient y remédier mais les jeunes diplômés des pays en développement sont en général, très vite appelés à de hautes fonctions dans leur pays et n’ont de ce fait, pas le temps de pratiquer sur le terrain et d’accumuler suffisamment d’expérience.

Il existe bien sûr, beaucoup de jeunes cadres compétents dans tous les pays en développement. Il y a aussi des étudiants très prometteurs sur les bancs des universités mais il faut savoir que, de retour dans leur pays et installés dans leurs fonctions, ils doivent s’insérer dans leur idiosyncrasie nationale. Ils commencent alors, comme leurs aînés, à céder aux pressions et aux tentations de leur entourage et perdent bien vite la technicité et la rigueur qui auraient pu devenir leur apanage.

L’absence du sens de l’intérêt général, la corruption et la « mauvaise gouvernance » ne sont pas liées au type de régime, démocratique ou autoritaire, pas plus qu’elles ne sont de gauche ou de droite, elles sont partout… ou plutôt, elles peuvent être partout si on ne prend pas les mesures préventives adéquates pour en dissuader l’apparition et le développement. La corruption existe à tous les niveaux, du ministre jusqu’au simple douanier ou policier de base. Sans que cela soit une excuse, il faut cependant savoir que les niveaux de salaires dans les pays dont nous parlons, sont de dix à vingt fois inférieurs à ceux des pays développés pour des postes de niveau équivalent de technicité et de responsabilité.  Il faut aussi savoir que la plus grande partie des ouvriers ou employés qui travaillent dans le « secteur moderne » des grands pays émergents qui nous font si peur, n’ont même pas de contrat de travail et aucune protection sociale sans parler des travailleurs des pays « non-encore émergents » et encore moins de ceux du secteur « informel » qui, pour la plupart, ne gagnent pas plus d’un euro ou deux par jour … et ils n’ont pas nécessairement du  travail tous les jours !

Au regard de ces situations de misère, les millions d’euro du moindre projet de développement constituent bien évidemment, un point de focalisation des intérêts des uns et des autres soit pour y trouver un emploi, soit aux niveaux plus élevés, pour s’en servir comme levier politique ou financier d’intérêts partisans ou personnels. Cela peut aller de l’utilisation des moyens d’un projet pour faciliter la ré-élection d’un député ou d’un gouverneur, à l’embauche d’employés par clientélisme à charge pour l’heureux gagnant de verser une commission sur son salaire à son parrain, voire au vol pur et simple, … en passant bien évidemment, par la voie royale des « prélèvements » sur les achats de biens, services ou travaux confiés à l’entreprise la plus « offrante » !

Il n’y a pas de projets où il n’y ait eu de multiples tentatives, les personnes impliquées étant selon les cas, le Chef de l’Etat lui-même, le ministre ou sous-ministre, le directeur ou chef de service, le député ou le gouverneur et pourquoi pas, dans le cas des douanes par exemple, l’ensemble de la hiérarchie du simple douanier au ministre ! Il n’y a pas non plus de pays où cela n’existe pas qu’il soit plus ou moins pauvre, plus ou moins rural ou urbain et que son régime politique soit plus ou moins autoritaire ou démocratique : seuls varient le degré de redistribution au sein de la famille, du clan, de la tribu ou du parti et le niveau de finesse avec laquelle sont effectués ces fameux « prélèvements ». 

La règle générale  et consensuelle veut en effet, qu’un poste politique ou administratif soit une propriété temporaire dont on peut et doit légitimement profiter au maximum pour mettre sa famille ou son clan à l’abri du besoin ou pour en faire profiter sa tribu. Ne pas le faire vous serait très sévèrement reproché moralement et socialement, par votre entourage ! Le phénomène atteint une telle acuité que les jeunes cadres sortant des universités ou écoles européennes, malgré leurs bonnes intentions au départ, perdent très rapidement leur vertu aussitôt qu’ils rentrent au pays, en voyant l’exemple de leurs aînés plus haut placés dans la hiérarchie : la route est tracée et ils la suivent !

Si le sens de l’Etat et le sentiment de responsabilité à l’égard d’une communauté plus large, le pays ou la communauté nationale, n’ont pas encore véritablement émergé dans l’esprit des classes dirigeantes,  les pays en développement à l’inverse, pratiquent fort bien la solidarité familiale et communautaire, clanique ou tribale. C’est pourquoi on peut parfaitement et très solidement fonder des activités de développement local sur la solidarité et la responsabilité communautaires voire locales mais c’est une erreur grossière de penser qu’on peut bâtir une coopération saine et efficace au niveau national, sur un sentiment de responsabilité qui n’existe pas à ce niveau.  L’idée « d’appropriation » de l’aide et de l’action qu’elle sous-tend, par les gouvernants au niveau d’un pays, est une pure et simple lubie (ou un jeu de mots de mauvais goût !) compte tenu des pesanteurs idiosyncrasiques, habitudes, traditions ou obligations  coutumières de ces pays. On n’insistera donc jamais assez sur la nécessité de prévoir un verrouillage financier convenable et de mettre sous contrôle les décisions des dirigeants quant à l’utilisation des fonds de la coopération. Ces fonds en effet, ne leur sont pas donnés, à eux, mais à leur pays et au seul bénéfice des populations qu’on veut aider : c’est une nuance qu’ils ne saisissent pas toujours très bien et qu’ils ont beaucoup de mal à mettre en œuvre correctement !

Les choix erronés ou démesurés de politiques publiques, de stratégies et d’investissement sont une autre cause de ruine et d’endettement des pays en développement. Il faut à cet égard, prévenir le mal plus en amont qu’il soit dû à une méconnaissance de la problématique et des besoins réels ou prioritaires, à une mauvaise appréciation des solutions proposées ou tout simplement à un abus de pouvoir motivé par des intérêts partisans ou personnels c’est à dire de pures et simple malversations. Cette dérive est particulièrement malsaine dans la mesure où elle contribue à l’endettement inutile du pays ou au gaspillage de ses ressources lorsqu’il s’agit de financement propre. On peut dire que, dans ce cas, les élites « ruinent ou volent le peuple » car les ressources propres s’épuisent et s’il s’agit d’un emprunt, il faudra bien un jour le rembourser. Et s’il y défaut ou annulation de dette suite à une mauvaise gestion des finances publiques ayant conduit à l’étouffement financier du pays aidé, cela revient à voler le contribuable des pays donateurs.

Précisons que ces « erreurs » dans les choix, ne sont pas marginales ni exceptionnelles, il suffit d’examiner en profondeur, les Plans d’Aménagement ou de Développement nationaux et les Programmes d’Investissement Public ainsi que les projets qu’ils prévoient, pour se rendre compte des incohérences entre ce qui est prévu et les priorités réelles du pays et de sa population. La lecture des Country Strategy Papers et des Programmes indicatifs nationaux (PIN) par exemple, qui sont censés refléter les priorités de financement de la coopération internationale dans les pays aidés, est aussi très instructive car elle n’est pas toujours le fruit d’un véritable échange partenarial avec les gouvernements concernés mais se réduit trop souvent, à l’aval complaisant de priorités que ces derniers ont voulues pour des raisons qui ne sont pas toujours très claires ni vraiment très justifiables rationnellement.

 

Voilà pourquoi il est choquant de la part des bailleurs ou donateurs, de laisser faire les gouvernants des pays récipiendaires et de montrer un tel « benign neglect », une telle inertie devant la nécessité impérieuse d’instaurer un cadre de coopération qui leur permette de maîtriser effectivement et efficacement leurs financements. Cette négligence est, quant aux résultats, tout aussi grave qu’une mauvaise gestion directe des fonds publics et devrait faire l’objet de sanctions politiques et administratives sévères au sein de nos institutions de coopération. Réformer le système devient donc urgent pour éviter un jour, une éventuelle « grève du contribuable » dans les pays riches et la perpétuation du gâchis dans les pays pauvres où l’exemple salutaire d’une bonne gestion permettrait peut être, d’enclencher un processus vertueux dont on est actuellement loin de favoriser l’éclosion.

Le développement n’est pas un problème d’argent mais de méthode et de confiance. Il y a partout, suffisamment d’argent . Seule la confiance fait défaut. Une des causes majeure de la difficulté qu’éprouvent les pays en développement à décoller ou à maintenir un taux de développement substantiel et constant, est en effet, l’absence d’un cadre d’investissement et de gestion économique et financière suffisamment clair, sûr et stable dans lequel les investisseurs publics ou privés ainsi que les épargnants potentiels, petits ou grands, puissent avoir confiance.

Or, c’est la responsabilité des élites que de concevoir et mettre en œuvre un tel cadre : elles ne le font pas parce qu’elles n’en sont pas capables ou qu’elles n’y ont pas intérêt ou les deux ! L’aide internationale en a les capacités et y aurait intérêt mais elle ne le fait pas non plus en invoquant des considérations très « politiquement correctes » : elle n’ose pas en effet, « forcer » les élites à faire leur travail et leur devoir vis à vis de leur propre peuple. Le développement pourra donc attendre et les fameuses élites continueront de placer leur argent à l’extérieur au lieu d’investir dans leur propre pays. Quant au « micro-épargnant » pauvre, il ne pourra jamais s’insérer dans un circuit sûr et organisé d’épargne et de crédit qui lui donnerait la possibilité de financer les micro-activités productives qui pourraient lui sortir la tête hors de l’eau et en faire un futur consommateur moderne !

 

Les élites qui ont pris le relais du colonisateur ou qui se sont promues elles mêmes dans les pays en développement, ont jusqu’ici failli à la mission que la nature ou la chance leur avait confiée. Peu en importent les raisons, aggravantes comme le lucre et l’égoïsme ou atténuantes comme l’ignorance ou le poids de la coutume. A ce constat, il faut ajouter le fait que le laxisme, le manque de courage politique et malheureusement aussi, l’inexpérience ou le manque de jugement ont conduit les diverses institutions bilatérales et multilatérales de coopération à entériner ou à promouvoir des stratégies et des pratiques inadaptées.

Une autre raison pour laquelle on ne peut plus tolérer que les élites des pays en développement ne fassent pas convenablement leur travail, est qu’il en va non seulement de l’amélioration des conditions de vie de ces peuples mais aussi de la sécurité du monde lorsque la pauvreté les pousse à migrer vers les « eldorados » occidentaux ou pire encore, vers les banlieues d’autres pays du Sud où ils trouvent une autre forme de misère et l’insécurité physique. On ne peut pas plus trouver d’excuse politique, économique, culturelle ou sociologique aux élites des pays en développement qui ne font pas leur devoir à l’égard de « leur peuple » qu’aux élites françaises ou russes qui, par leur incurie, ont provoqué les « grandes » révolutions de 1789 et 1917 avec leur cortège de souffrances.

Le danger s’accroît lorsque les religions commencent à « s’idéologiser puis à se politiser » en se plaçant en position de contre-pouvoir par le biais des associations et œuvres sociales que ne veulent pas ou ne savent pas créer les gouvernants en place. On en a vu le processus à l’œuvre de façon violente en Algérie ou à Gaza et il se développe dangereusement au Pakistan sans parler de la situation spécifique de l’Afghanistan. L’Egypte est largement contaminée ainsi que l’ensemble du monde musulman bien qu’à un moindre niveau de violence. Bref, ce processus de désagrégation politique et sociale se répand partout où les élites accaparent le pouvoir, la richesse et la culture sans avoir la moindre intention de les faire fructifier au bénéfice de leur pays et d’abord des plus pauvres de leurs concitoyens. Si la gabegie de leurs gouvernants ne cesse pas très vite, tous ces pays deviendront le théâtre de troubles beaucoup plus graves en raison de la pression démographique croissante et du développement anarchique de la population des villes.

Ce processus bien évidemment, n’est pas l’apanage des seuls pays musulmans. Il est identique dans les pays subsahariens et ceux d’Amérique latine ou d’Asie qui connaissent aussi des troubles malgré les mesures sociales que certains ont prises (réformes agraires souvent bâclées, embryons difficilement viables de systèmes de santé ou de protection sociale, …).

Cette situation malsaine revêt cependant, un caractère particulièrement explosif en terre d’islam où la religion musulmane, déjà naturellement très présente, tend à se faire de plus en plus activiste et à se pervertir en islamisme radical devant l’incurie des dirigeants comme cela a pu, à un moindre degré, être aussi le cas de certains pans de l’église catholique en Amérique latine dans les années 70-80 ou pourrait l’être de l’hindouisme radical si on laissait faire les choses . De même en Europe, les mouvements xénophobes ou ultra-conservateurs sont nés en réaction contre le « benign neglect » de nos dirigeants qui, pendant les trois ou quatre dernières décennies, ont refusé de voir que l’immigration mal contrôlée, le communautarisme et la permissivité dans l’éducation des jeunes pouvaient créer des problèmes graves de cohésion sociale comme ceux que nous connaissons à l’heure actuelle. 

Le radicalisme politico-religieux est décidément insupportable car il est faux et rétrograde mais l’incurie des élites qui en est le terreau, est impardonnable .

 

Il faut maintenant, construire un nouveau cadre d’action fondé sur une vision plus réaliste et moins convenue des relations entre les peuples. Ne pas avoir peur et oser le partenariat, un partenariat où les responsabilités soient effectivement partagées et non pas une comédie qui couvre un abandon de pouvoir pur et simple de la part des bailleurs ou donateurs. L’Europe en a fait une expérience positive dans les années 90 en instaurant un système de co-décision et co-direction pour tous ses financements, programmes et projets d’Amérique Latine et d’Asie mais elle a par la suite, préféré se défausser de ses responsabilités en délégant la gestion de son aide aux autorités des pays aidés à l’instar de ce que faisaient déjà la plupart des autres institutions bi-ou multilatérales. Le processus est maintenant achevé avec la Déclaration de Paris, le Consensus Européen, l’Accord d’Accra qui officialisent désormais la lubie de l’ « appropriation de l’aide  par les gouvernants aidés » (humour involontaire ?) et les approches incontrôlables de « l’aide budgétaire sectorielle et/ou globale » qu’on laisse à leur fantaisie. C’est évidemment plus facile à gérer par la bureaucratie, implique beaucoup moins la responsabilité du bailleur mais s’avère aussi considérablement plus inefficace ! Pour que l’Europe, Commission et Etats-Membres réunis, soit l’initiateur d’un renouveau et fasse honneur à son rang de premier bailleur/donateur au monde, elle devra refonder l’esprit et les pratiques actuels de sa coopération. Elle ne semble pas en prendre le chemin si l’on se réfère au Livre Vert 2010/2011 sur la politique de développement de l’UE.

En effet, le Livre Vert sur « la politique de développement de l’UE en faveur de la croissance inclusive et du développement durable » ne répond en rien aux nécessités du contexte de la coopération internationale. Or, ce document a été élaboré par le « consensus » (ou plutôt la non-objection) de toutes les administrations de coopération des pays membres et reflète leur manque de réalisme dans l’analyse de la problématique du développement et de volontarisme dans l’action à l’égard des gouvernements et des populations aidés. On continue de se bercer d’illusions dangereuses pour l’avenir.  L’ambiguïté de ce document est gênante. En effet  :

-          On y reste confortablement installé dans les utopies bien-pensantes de la Déclaration de Paris, du Consensus européen et des Accords d’Accra  … et malgré cela, on déclare dans la Conclusion du Livre Vert que « la Commission présentera une communication sur une politique modernisée de l’UE qui s’interrogera entre autres, sur l’opportunité d’un réexamen du consensus européen pour le développement » … et au § 2.7 , on envisage « un réexamen complet de l’instrument appui budgétaire » … Serait-ce vraiment le  tournant révolutionnaire que l’on attend ?  Compte tenu de l’historique des « réformes » des vingt dernières années à la  Commission et des pesanteurs institutionnelles et administratives qui y prévalent, nous sommes plutôt d’avis qu’il s’agit là de déclarations visant à montrer que « tout bouge (ou pourrait bouger !) afin que rien ne  change » ! (c’est la moquerie du Prince Salina à propos de la révolution italienne dans l’ouvrage de Lampedusa).

-          On s’abstient par ailleurs, de tirer les conséquences du problème de la non-fiabilité des élites des pays « partenaires » et de la faiblesse et/ou de la corruption des structures d’action et des moyens de contrôle des institutions nationales et locales.  Le point 2.3 du Livre Vert et le document « Supporting democratic governance through the governance initiative » sont à cet égard, animés de purs wishful thinkings avec leurs GAP (governance action plans) et leurs modalités de « paiements par tranches » dont chacun reconnaît déjà qu’elles sont « peu opérationnelles » faute d’outils  de mesure adéquats et de confiance entre les acteurs mais aussi en raison d’excès d’angélisme et de tolérance à l’égard de nos partenaires. A propos des GAPs, on lit encore (voir « conclusions and lessons learned ») que « the credibility of the plans may be increased by associating all democratic actors in the countries concerned » : vaste programme ! où une planification inéluctablement artificielle et pratiquement infaisable prendra plus de place, plus d’énergie, plus  d’argent  et plus de temps que la réalisation elle-même si toutefois, elle ne la paralyse pas. C’est une vue de l’esprit théorisée dans les bureaux et totalement déconnectée des réalités, que vient confirmer l’étrange affirmation du § 2.1 du Livre Vert : « nous devons montrer de manière convaincante des résultats positifs de la coopération développement de l’UE (sic !) et pour ce faire, nous devrons intensifier nos efforts pour renforcer les systèmes de suivi-évaluation et de « reporting » tant au sein de l’UE que dans ses pays partenaires » … alors qu’on sait pertinemment que ces systèmes sont rarement capables d’évaluer correctement les résultats concrets du terrain et sont essentiellement des outils centrés sur le contrôle des engagements et des réalisations budgétaires !

On croit rêver ! On a là, l’illustration exacte de l’esprit bureaucratique en marche et du cercle vicieux qui s’enclenche : on « laisse faire » dans un cadre institutionnel et réglementaire qu’on a eu beaucoup de peine  à  élaborer ; les résultats s’avèrent mauvais ; on décide alors de contrôler de façon plus stricte ; on bloque ainsi l’action de terrain ; on réforme alors quelques points mineurs en se gardant de toucher le cadre puisque l’institution est faite pour  agir  dans ledit cadre, … et la gabegie continue. 

-          En effet et dans un délai plus ou moins long, on accèdera peut-être à la demande de quelques opérateurs de terrain, institutions, ONG ou « think tanks » qui auront envoyé leurs commentaires sur le Livre Vert, en faisant quelques modifications à la marge des procédures et des pratiques actuelles. On voit d’ailleurs déjà  à la lecture des contributions publiées que sauf exception, chacun concentre ses critiques et suggestions sur les problèmes propres à son domaine de compétence technique sans véritable vision de la problématique d’ensemble de la coopération au développement. Ceci n’a rien que de très normal de la part des opérateurs mais la question est de savoir si la Commission est bien consciente que cette vision d’ensemble du contexte et de la réforme relève par nature de son  rôle « souverain » et donc de sa seule responsabilité (et ceci même dans le cas où l’on souhaiterait pour faire plaisir à tous, pratiquer une analyse dite participative du problème et des solutions). 

Bref, on ramène la « grande réforme » du monde de la coopération internationale au niveau de quelques problèmes méthodologiques, techniques ou administratifs qui sont en effet, à considérer avec la participation et au niveau des opérateurs de terrain. On évite ainsi de prendre trop de risques en s’aventurant sur le terrain beaucoup plus difficile des stratégies régionales, nationales, locales ou sectorielles et sur celui encore plus compliqué des approches politiques à adopter face aux pays partenaires et à leurs décideurs, dont la Commission et les Etats-Membres sont et doivent rester seuls responsables.

Le sort en a été jeté par la Commission dans une  « Communication du 13 Octobre 2011 » : le changement n’aura pas lieu ! Les seules perspectives du Livre Vert un tant soit peu porteuses d’un véritable changement, à savoir (dans la conclusion) « s’interroger entre autres, sur l’opportunité d’un réexamen du consensus européen pour le développement » … et (au § 2.7 ) , envisager un réexamen complet de l’instrument appui budgétaire », ont purement et simplement disparu de ce document.  On continue donc comme avant et le  changement attendra !

Considérant les problèmes de pauvreté (60 à 80 % de la population des trois quarts des pays du monde sont concernés), les risques de déstabilisation liés à une migration de plus en plus massive, mal contrôlée et mal assumée dans les pays développés (sans parler de celle entre pays du Sud) et ceux que fait courir au monde l’exacerbation religieuse des passions politiques et des problèmes sociaux, il est particulièrement irresponsable de notre part, de continuer à mettre en œuvre des approches de développement inefficaces et à tolérer  la mal-gouvernance des élites des pays que l’on aide,